谈73号令的颁布实施对消防监督检查工作的重大意义

《消防监督检查规定》于2004年6月9日,经周永康部长签署的公安部第73号令(以下简称73号令)发布,并将于2004年9月1日起施行。73号令施行之日,1998年12月9日发布的《消防监督检查规定》(公安部令第36号,以下简称36号令)将废止。73号令的颁布实施,给消防监督检查工作在法律关系、形式、方法、内容和程序等方面带来了显著的变化,本文仅对这些变化及其积极意义进行了浅析。
   关键词:73号令 颁布实施  消防监督检查 意义
   《消防监督检查规定》是公安消防机构履行消防监督检查职责的重要执法依据,73号令取代36号令,消防监督检查在法律关系、形式、方法、内容和程序等方面也随之发生了显著的变化,这些变化反映出近年来消防工作根据时代发展的需要,进行探索、改革、创新所取得的成果,具有积极的意义。

     一、多种法律关系被理顺
   73号令第三条规定:“公安消防机构具体实施消防监督检查”,“上级公安消防机构对下级公安消防机构实施消防监督检查的情况进行检查指导”,“公安消防机构应当对公安派出所消防监督检查工作进行业务指导”。由此可见:公安消防机构与被监督检查单位之间,是行政主体与行政相对人之间的关系,公安消防机构享有消防监督检查职权,能依法对相对人实施消防监督检查,并承担相应的法律责任。上下级公安消防机构之间,是领导与被领导的关系,领导者对被领导者应当是“检查、指导”,而不是36号令规定的“监督、检查和指导”,“监督”适用于行政主体与行政相对人之间的关系。公安消防机构与公安派出所之间,仅仅是“业务指导”关系,正是基于对这一关系的准确定位,73号令取消了36号令“公安派出所履行消防监督检查职责时,依照本规定发出的各类消防监督检查法律文书和公安行政处罚决定书,应当以主管公安消防机构的名义作出”的规定,并以“公安派出所实施消防监督检查的范围、程序、行政处罚的权限以及法律文书等,由省、自治区、直辖市公安机关参照本规定作出”的规定取代。理顺上述三种法律关系,有助于推进消防监督检查工作依法实施,避免在消防监督检查的各个环节出现“越位”或“缺位”现象。
   二、消防监督检查的形式和方法更合理可行
   1、建立了监督抽查制的消防监督检查模式
   73号令规定:公安消防机构对单位进行监督抽查;对消防安全重点单位的监督抽查每半年至少组织一次,对其他单位的监督抽查每年至少组织一次。抽查的单位数量,根据消防监督检查人员的数量和监督检查的工作量化标准确定。而36号令规定:公安消防机构对重点单位实行定期监督检查,且每季度不少于一次。由此可见,73号令实行的是“监督抽查制”,36号令实行的是“定期监督检查制”。61号令已经建立了“安全自查、隐患自改、责任自负”的消防安全新机制,确定了机关、团体、企业、事业单位的消防安全责任主体地位,作为消防安全监督部门的公安消防机构没有必要、事实上也不可能对每一个消防安全重点单位都进行每季度一次的消防监督检查。用“监督抽查制”取代“定期监督检查制”,减轻了消防监督检查的工作量,有利于公安消防机构整合警力,解决重点问题和突出问题,实现对社会消防安全的宏观调控。

    2、建立了有利于增强消防监督检查透明度的公告制度
   73号令第九条规定:“公安消防机构组织监督检查时,可以事先公告检查的范围、内容、要求和时间。监督检查的结果可以通过适当方式予以通报或者向社会公布。本地区重大火灾隐患情况应当定期公布。”本规定的实质,就是要求公安消防机构建立“消防监督检查公告制度”,使消防监督检查工作更加公开和透明。在封建专制社会里,“民可使由之,不可使知之”,形成了“法藏官府,威严莫测”的传统。如今,知情权已成为公民的一项基本权利。所谓公民知情权,是指公民对于国家重要决策、政府重要事务以及社会上当前发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件,有了解和知悉的权利。党的十六大报告指出:行政管理体制改革的目标,就是要“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。“消防监督检查公告制度”的建立,是公安消防机构认真贯彻十六大精神的具体体现,是对公众公共安全信息知情权的有效保护,不仅有利于公安消防机构督促被检查单位整改火灾隐患,而且有利于实现公众对公安消防机构是否依法行政进行监督,避免暗箱操作,“消防监督检查公告制度”是36号令没有的,73号令予以建立,这无疑是消防法制的一项重大进步。
   三、调整了消防监督检查的内容
   73号令规定:公安消防机构只对建筑是否通过消防审核、验收和消防安全检查,建筑的使用性质、安全疏散、消防安全布局、消防器材设施及消防控制室的值班操作人员持证上岗等内容进行监督检查。36号令规定的消防安全管理制度、操作规程、防火检查、防火巡查等单位消防安全管理内容不再列入消防监督检查的内容。73号令对消防监督检查内容的调整表明,公安消防机构已不再充当被检查单位的保姆,不再对单位的消防安全大包大揽。在社会消防安全责任主体中,公安消防机构就是一个监督者,监督者承担的消防安全责任是有限的,而不是无限的,这对于规范消防监督检查行为以及发生火灾事故后追究责任都具有重要的意义。
   四、完善了消防监督检查的程序
   1、对举办大型群众性活动和公众聚集场所使用开业的行政许可程序进行了修改
   73号令对36号令举办大型群众性活动和公众聚集场所使用开业的行政许可程序进行了修改。一是取消了《消防安全检查申报表》的使用。今后行政相对人进行消防安全检查申报时,不一定要使用格式申请书,申报程序变得更加方便灵活。二是延长了《消防安全检查意见书》的办理时限。“公安消防机构应当自依法受理之日起4个工作日内进行检查,自检查之日起3个工作日内制作并送达《消防安全检查意见书》”。与36号令的规定相比,分别延长了1个工作日。三是缩短了责令停止举办的时限。《责令停止举办通知书》应当在检查当日制作并送达,情况紧急的,应当立即送达。与36号令的规定相比,时限缩短了2日。四是增设了《消防安全检查意见书》的撤销程序。73号令第二十七条规定:“公安消防机构发现依法投入使用或者开业的公众聚集场所,在使用或者经营中存在重大火灾隐患且逾期不改,不再具备消防安全条件的,除依法予以处罚外,还应当撤销原同意使用或者开业的《消防安全检查意见书》,自复查之日起的3个工作日内制作并送达《撤销批准决定书》。”《消防安全检查意见书》撤销程序的建立,实现了此项消防行政许可与《行政许可法》第六十九条的对接,从而使《消防安全检查意见书》的办理程序更加完善。值得注意的是,73号令第二十七条的“重大火灾隐患”由三种原因导致,其一是消防监督检查人员滥用职权、玩忽职守,致使原本就存在重大火灾隐患的场所通过了消防安全检查;其二是被许可人以欺骗、贿赂手段,致使原本就存在重大火灾隐患的场所通过了消防安全检查;其三是被许可人在使用经营过程中存在违法行为,致使原本符合消防安全条件的场所出现了重大火灾隐患。无论是何种原因导致了上述“重大火灾隐患”,且业主逾期不改,公安消防机构都应依法撤销同意其使用或开业的《消防安全检查意见书》。根据行政许可过错责任原则,被许可人由于第一种原因被撤销《消防安全检查意见书》的,公安消防机构应对其合法权益遭受的损害承担赔偿责任;被许可人由于第二、第三种原因被撤销《消防安全检查意见书》的,其基于《消防安全检查意见书》取得的利益不受法律保护。
   2、建立了消防违法行为举报、投诉处置程序
   73号令第十七条规定:“公安消防机构接到对安全出口上锁、疏散通道堵塞的举报投诉,应在24小时内进行核查;对其他消防违法行为的举报投诉,应在4个工作日内进行核查”,“核查、处理情况应当及时告知举报、投诉人”,“举报、投诉人要求保密的,应当为其保密”。36号令只对公安消防机构应当接受消防违法行为举报、投诉作出了规定,并未对如何接受举报、投诉作出规定。消防违法行为举报、投诉程序的建立,有效地保护了公众对消防违法行为的检举权,可以避免公安消防机构在面对消防违法行为举报、投诉时不做伪。
   3、对火灾隐患认定程序进行了修改
   73号令对火灾隐患的认定程序进行了修改。一是明确了“火灾隐患”这一概念的外延,73号令将火灾隐患分为五种情形,这比36号令只规定“火灾隐患”的内涵显得更具体。二是建立了“重大火灾隐患”集体讨论和专家论证程序,使“重大火灾隐患”的认定显得更慎重、更严肃。
   4、对责令限期整改和复查程序进行了修改
   73号令对责令限期整改和复查程序的规定更趋合理化。一是延长了法律文的送达时限。73号令规定,《责令限期改正通知书》和《重大火灾隐患责令限期整改通知书》,应自检查之日起4个工作日内送达,组织专家论证的《重大火灾隐患责令限期整改通知书》,可延长10个工作日送达。二是明确了复查时限。73号令第二十四条规定:“公安消防机构应当自整改期限届满次日起4个工作日内进行复查,自复查之日起3个工作日内制作并送达《复查意见书》。”三是建立了报请人民政府解决火灾隐患程序。73号令第二十五条规定,对于城市消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求的,或者医院、学校等场所存在重大火灾隐患,本单位确实无能力整改的,公安消防机构应报请人民政府协调解决。报请政府解决火灾隐患程序的建立,充分反映出部分火灾隐患的整改确实存在相当大的难度,同时也体现了《消防法》关于消防工作由地方各级人民政府负责的规定。四是强调了限期整改期限的合理性。73号令规定,对于依法投入使用的公众聚集场所和易燃易爆场所,其安全疏散设施未达到要求,不需要改动建筑结构的,应在10日内整改完毕;需要改动建筑结构的应在1个月内整改完毕;应当设置自动灭火系统、火灾自动报警系统而未设置的,应在1年内整改完毕。对于其他场所存在一般火灾隐患和重大火灾隐患的,其整改期限应合理确定。五是建立了火灾隐患延期整改程序,73号令第二十五条规定,对确有正当理由不能在限期内整改完毕的,可以由单位在整改期限届满前申请延期整改,公安消防机构应自受理之日起3个工作日内制作送达《同意/不同意延期整改通知书》。应当说,建立火灾隐患延期整改程序,是对整改期限合理化的有效补充,有利于保障行政相对人的合法权益。
   5、对恢复施工、使用、生产、营业或者举办的程序进行了修改
   根据73号令第三十条的规定,对于责令停止施工、停止使用、停产停业或者停止举办后,公安消防机构应在受理恢复施工、使用、生产、营业或者举办申请之日起4个工作日内进行检查,自检查之日起3个工作日内制作并送达《消防安全检查意见书》。此规定与36号令的相关规定相比,时限有所延长。
   6、对传唤程序进行了修改
   根据73号令第二十九条的规定,公安消防机构在督促整改消防违法行为、整改火灾隐患,或者依法实施处罚时,根据需要有权传唤有关责任人,但公安消防机构在消防监督检查中不再具有36号令授予的强制传唤权。强制传唤要限制人身自由,《公安机关办理行政案件程序规定》对使用强制传唤进行了严格的限制,而消防违法行为均属于非暴力行为,因此查处此类违法行为时,使用强制传唤的意义不大。强制传唤权的取消,有利于更好地保障人权。
 
 
 

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